Es por todos sabido que los precios de la construcción están alcanzando máximos históricos. Los precios de las materias primas siguen subiendo y no se espera que esta situación cambie, al menos a corto plazo. El índice de costes de la construcción en 2021 referido al consumo de materiales se incrementó 11,5% respecto al año anterior, según la estadística sobre costes de la construcción publicada ayer por el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana (Mitma).
El pasado octubre, la Confederación Nacional de la Construcción (CNC) señaló que el encarecimiento de las materias primas amenazaba la viabilidad de muchos proyectos, ya que habían incrementado el coste total de las obras en una media en torno al 22,2%. La patronal subrayaba que los materiales que más se habían encarecido de julio a septiembre de 2021 fueron la madera (125%), la piedra (68%) y el cobre (63%).
Incremento de los costes de la construcción sin control
El informe anual de la constructora navarra ACR, ha fijado el repunte de los costes directos de construcción en edificación residencial en 2021 en el 23,5%. Y el problema viene de largo: los precios de la construcción ya alcanzaban máximos históricos antes de la pandemia. En el cuarto trimestre de 2019 se cumplieron 13 trimestres consecutivos de subidas. Con la crisis sanitaria de 2020 la tendencia se invirtió, llegando a registrar caídas en el índice del 3,8% a final de año. Sin embargo, en 2021 los costes no solo retomaron la tendencia alcista, sino que se acrecentó considerablemente. Los costes de construcción en edificación residencial subieron un 7,7% interanual hasta junio. Así, a tenor del Índice de Costes Directos de Construcción que elabora ACR, en tan solo seis meses, los precios se dispararon un 9,6%.
Esta dinámica alcista no parece tener fin, al menos de momento. La guerra en Ucrania ha disparado aún más unos precios que llevaban algún tiempo tensionados. Además, el incremento del precio de la energía afecta directamente a la producción de materiales necesarios para la construcción, como el cemento y la cerámica.
Plazos para el otorgamiento de licencias de construcción
Mientras tanto, los plazos para la concesión de licencias continúan también descontrolados. En la ciudad de Valencia, por ejemplo, el estudio de la Cátedra del Observatorio de la Vivienda de la Universidad Politécnica de Valencia (UPV) señala que en obtener las licencias de construcción de obra nueva tarda una media de 18 meses.
Cierto es que el Ayuntamiento de Valencia está revisando sus propias normas para acelerar los procedimientos de concesión de licencias, pero la realidad es que en el contexto alcista y sin control de los precios de la construcción la demora en la concesión de las autorizaciones también sigue sin control.
Consecuencias para los promotores
En los casos en los que la licencia es necesaria para el inicio de la construcción, la demora media de 18 meses, señalada por el estudio de la UPV desde la solicitud de la licencia hasta su otorgamiento, puede ser devastadora para el proyecto.
Pensemos en una obra de edificación residencial cuya autorización se solicita en enero de 2021, con un presupuesto de dos millones de euros y obtiene licencia en mayo de 2022. Contando con el incremento del 23,5% en los costes directos de construcción en edificación residencial en 2021, señalado por la constructora ACR y sin contar con el indudable incremento aun sin cuantificar de 2022, el presupuesto de ejecución de la obra pasará a 2.470.000 euros. Solo por causa de la demora de la Administración en concluir el procedimiento administrativo de concesión de la licencia urbanística que, conforme al artículo 221 de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, de la Comunitat Valenciana (LOTUP), debe resolverse en los plazos siguientes:
Las de parcelación o división de terrenos, en el plazo de un mes.
Las licencias que comporten obras mayores de nueva construcción o reforma estructural de entidad equivalente a una nueva construcción o las de derribo, respecto a edificios no catalogados, en el plazo de dos meses.
Las de intervención, que serán cualesquiera que afecten a edificio catalogado o en trámite de catalogación, en el de tres meses.
Obras Públicas
En las obras públicas el Gobierno de España y algunos gobiernos autonómicos han dado pasos para compensar los desajustes que, en muchos casos, están comprometiendo las propias obras. El RDL 3/2022, de 2 de marzo y el posterior Real-decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, han incorporado medidas excepcionales en materia de revisión de precios en los contratos públicos de obras, específicamente la revisión excepcional de los precios por aumento del coste de los materiales. Como la norma estaba prevista solo para los contratos de obras estatales, algunos gobiernos autonómicos han dispuesto su aplicación en su ámbito territorial.
Las medidas previstas son muy limitadas e insuficientes. Sin embargo, las obras privadas no cuentan con medida alguna tendente a resarcir, o al menos paliar, el desmedido incremento de los precios de la construcción, menos aun cuando es derivado de una actuación o más bien, no actuación administrativa.
¿Responsabilidad patrimonial de la Administración autorizadora?
Debe entenderse que estamos ante un claro supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración, tal y como viene configurado por el Capítulo IV de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público. El artículo 32.1, textualmente dice:
Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.
En el caso de la responsabilidad patrimonial de la Administración derivada del retraso en el otorgamiento de licencias, no se trata de una responsabilidad objetiva, ampliamente rechazada de facto por los tribunales (La persistencia de los dogmas en el Derecho público español, publicado por Gabriel Doménech | Feb 2, 2022). Estamos ante una responsabilidad directa, los daños que se puedan generar derivan del funcionamiento anormal de la potestad autorizatoria de la Administración; no es independiente el nivel de cuidado con el que haya actuado, es sustancial.
El supuesto que analizamos viene recogido específicamente en la Ley del Suelo de 2015, artículo 48.d “dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de …la anulación de los títulos administrativos habilitantes de obras y actividades, así como la demora en su otorgamiento.”
En este sentido, cobra especial relevancia la sentencia núm. 512/2019 de 10 julio del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) que resuelve los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que condenó al Ayuntamiento de Madrid a pagar a la empresa recurrente 1.573.139,35 euros por los daños y perjuicios sufridos por el retraso en la construcción de un edificio como consecuencia de la actuación del Ayuntamiento, que se negó a firmar la licencia y a otorgar la certificación de acto presunto.
Por tanto, la clave se encontrará en acreditar los elementos integrantes de la responsabilidad patrimonial: se deberá acreditar la existencia de un daño real y efectivo imputable por acción u omisión a la Administracion autorizadora, y se deberá acreditar un nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño efectivo.
El Tribunal Superior de Justicia de Madrid situó el quid de su decisión en el carácter injustificado del retraso. La referida sentencia matizó que el simple transcurso del tiempo establecido para resolver no es suficiente para que surja la responsabilidad administrativa, pues solo se producirá un funcionamiento anormal de los servicios públicos cuando la demora sea “injustificada”.
En cualquier caso, en el contexto actual de incremento desmesurado de los precios de la construcción, el retraso en el otorgamiento de licencias urbanísticas, justificado o no, parece claro que configura un claro supuesto indemnizatorio resultante de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Concha Serna Sánchez de Mora
Directora Departamento Derecho Público Carrau Corporación
Este artículo fue publicado por Economist & Jurist
